司法公正是依法治国的基石

司法不公仍然是一个重要的社会问题

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议决定指出：“公正是法治的生命线”。但是，大量的事实和研究表明，司法不公仍然是一个重要的社会问题。根据我们在2010年对法院系统网上公布的案件的抽样调查，当事人的社会经济地位对民事和行政案件结果有显著的影响 (He and Su 2013)。比如，在农民与公司的诉讼中，他们获胜的比率只有13%。相比之下，工人、白领、和在判决书未标明身份的个体当事人与公司诉讼的胜率分别是10%、15%、28%。而政府以及国有企业在诉讼中占据最有利的地位：它们对与其它当事人的诉讼中获胜的机会是86%以上。其中，农民在行政诉讼中战胜政府机构的机会几乎是零。从总体上看，公司或者政府等机构对于个人作为当事人在诉讼中具有显著的优势。而在执行领域，地方保护主义在某些地区仍然广泛存在 (He 2011)。坦率地说，这些研究所显示出的法外因素所造成的司法公正的影响只是实际情况的冰山一角。

司法不公影响深远

这种结果所造成的影响是深远的。它使得法院无法充分发挥解决纠纷、化解矛盾的功能，并使司法权威受到侵蚀。这也是为什么大量的社会矛盾不是进入法院寻求解决，而是形成街头的群体性事件。比如，很多遭到恶意欠薪的工人就宁可“堵路”，而不是入禀法院（Su and He 2009)。而正因为进入了法院的纠纷也得不到有效的解决，很多当事人不服法院的判决，产生大量的涉诉上访案件；各级政府有关部门疲于应付。而在以上访数目考核官员政绩的体制下，法院判决时担心当事人上访，导致“会哭的孩子有奶吃”，形成恶性循环（He and Feng 2015 即出; Chen 2014)。

司法公正探源

形成这种结果的原因显然是很多的。从我们研究的结果上看，地方政府本身对法院的影响是一个重要的因素。要提高司法的公正性，首要的任务是理清地方政府与法院的关系。四中全会决定提出“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”，这将是十分关键的一步。我们希望在新制度下，尽管无法完全避免领导干部干预，但如果所有的干预都需要记录在案以及承担责任，这将大大减少干预活动，从而提高司法公正。而党对司法的领导，将转变成制度性、决策性的。正如公报所言：“要建立和完善党内法规，健全党领导依法治国的制度和工作机制”。

另外，十八届三中全会决定将法院的人事权和财政权上调至省级政府，是减少地方政府干预司法活动的重要环节。而四中全会决定由最高人民法院建立巡回法庭，探索建立跨行政区划的人民法院和检察院，都是针对地方政府干预司法，遏制地方保护主义的重要举措。我们衷心希望这些举措和探索取得成功，从而落实为全国皆然的制度。这种把传统的“块块”司法结构，改为“条条”，赋予了司法机构独立于地方政府的财权和人事权。这是减少甚至杜绝“干预”和“插手”的制度保证。

司法公正是依法治国的基石

这样的改革，从长远来看，只会增加而不是削弱执政党的执政能力。不但司法公正会有助于执政党在民众中的合法地位，而且大大增加中央运用司法来监督政府活动的能力和效率。本来，行政法和行政诉讼的一个重要功能就是让行政相对人可以通过行政诉讼来监督政府的行为，从而降低中央政府管理下级政府和官员行为的成本 (He 2010)。这在影响当事人权益的领域尤其有效。但在基层政府干预司法的情况下，这种功能几乎丧失。在我们的研究中(He and Su 2013)，政府在行政诉讼中的胜诉率极高。由于政府和官员行为缺乏有效司法监督，依法行政虽然提出多年却很难落实，这也是官员腐败难以遏制的重要原因。四中全会再次将依法行政作为依法治国的重要部分，而有效的司法监督将是落实依法行政的制度保障。

提高司法公正，同样需要在法院内部的制度建设上下功夫。长期以来，法官决定案件的权力受法院内部领导的影响很大，而重大疑难案件的决定大都由审判委员会作出。众所周知，审判委员会决定案件的过程并不公开，决定理由也不公开。“审者不判、判者不审”已为学界诟病多时。虽然委员会内部有工作规程，但这些规程在黑箱中能否落实不得而知，缺乏有效的监督。在某种意义上，审判委员会成为责任的黑洞：普通法官将难以解决的案件交由审判委员会决定，从而撇清自己的责任，而各级领导却想办法以审判委员会的名义作出有利于他们自身利益的决定。而由于决定最后由审判委员会作出，没有人会为此承担责任。因此，必须根据十八届三中全会的精神，弱化审判委员会在判决具体案件中的作用。与此同时，将案件决定的权力和责任都交给训练有素的专业法官，赋予审判法官真正的案件决定权并落实四中全会的决定：一方面建立健全司法人员履行法定职责保护机制，另一方面推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身制和错案责任倒查问责制。

正如决定所言，“司法不公对社会公正具有致命的破坏作用”。我们必须充分认识建设公正司法制度的重要性。这样的制度一旦建立，它可以充分提高司法的效能，更好地发挥法治的引领和规范作用。可以毫不夸张地说：公正司法是依法治国的基石。我们期待着这些举措的早日落实。